Saatnya ASEAN Tegas

“Burma under SLORC is not going to be any credit to ASEAN”

— Aung San Suu Kyi

Dalam kunjungan ke sejumlah negara ASEAN termasuk Indonesia, utusan khusus PBB Ibrahim Gambari meminta negara-negara ASEAN untuk terlibat lebih aktif dalam menyelesaikan kekerasan dan kemelut politik di Burma. Gambari meyakini bahwa ASEAN sebagai organisasi regional bisa membantu penyelesaian kekerasan politik di Burma.

Permintaan terhadap peran ASEAN sesungguhnya bukanlah hal baru. Jauh sebelum Burma diterima sebagai anggota ASEAN, pada 1991 pihak Amerika Serikat, Uni Eropa, Australia, Kanada dan Selandia Baru telah meminta ASEAN untuk bersikap keras terhadap Burma. Setelah menjadi anggota ASEAN, persoalan Burma terus menjadi problem besar dalam politik regional, khususnya gugatan pihak barat terhadap prinsip tidak campur tangan (non-interference) ASEAN.

Prinsip non-interference yang banyak digugat sebenarnya muncul dalam konteks politik yang khas, yaitu konteks post-colonial dan perang dingin. Sebagian besar anggota ASEAN adalah bekas negara jajahan, yang tentunya memegang teguh prinsip kedaulatan sebagai negara merdeka lepas dari penguasaan atau campur tangan negara lain. Konteks yang lain adalah pengalaman negara-negara di Asia Tenggara dalam bayang-bayang perang dingin di kawasan ini (beberapa negara terlibat langsung seperti Vietnam dan Filipina).

Menurut Amitav Acharya dalam bukunya Constructing A Security Community in Southeast Asia (2001), prinsip non-interference secara operasional terdiri dari empat aspek yaitu: Pertama, menahan diri untuk tidak mengkritik tindakan negara anggota terhadap rakyatnya sendiri. Kedua, mengecam negara anggota yang melanggar prinsip non-intervensi. Ketiga, menolak untuk mengakui, memberi perlindungan atau bentuk dukungan lainnya kepada kelompok pemberontak yang berusaha untuk mengacaukan atau menjatuhkan pemerintahan dari suatu negara anggota. Keempat, memberikan dukungan politik dan bantuan material untuk negara anggota dalam kampanyenya melawan kegiatan yang subversif. Tidak adanya kecaman terhadap pembunuhan massal Pol Pot di Kamboja, menolak mengecam rezim Marcos di Filipina, serta pembelaan atas Indonesia dalam tragedi Santa Cruz di Timor Timur tahun 1991, adalah sejumlah contoh bekerjanya prinsip non-interference. Selama puluhan tahun prinsip non-interference menjadi acuan utama dalam hubungan kenegaraan di Asia Tenggara.

Terjadinya perubahan di tingkat global maupun dinamika politik internal (khususnya masalah Kamboja dan Burma) di kawasan Asia Tenggara, telah mengubah cara pandang atas penyelesaian persoalan di kawasan ini. Sejumlah pimpinan negara ASEAN seperti Anwar Ibrahim (Deputi PM Malaysia), Surin Pitsuwan (Menlu Thailand), dan Domingo Siazon (Menlu Filipina), mulai mencari prinsip yang lebih dinamis dari prinsip non-interference yang dianggap sangat kaku dan pasif.

Prinsip baru ini dikenal sebagai constructive engagement (keterlibatan yang konstruktif). Dalam prinsip ini, negara-negara ASEAN akan bersikap proaktif untuk membantu suatu negara anggota yang punya problem politik yang berat, tetapi dengan catatan tidak melanggar prinsip kedaulatan. Bantuan itu berupa bantuan ekonomi maupun politik demokrasi.

Dalam kasus Burma, negara-negara ASEAN menggunakan constructive engagement untuk mendorong proses demokratisasi di Burma. Pendekatan ini dipertentangkan dengan tindakan konfrontasi atau sanksi seperti yang diinginkan oleh pihak Barat (lihat Chongkittavorn, “The Evolution of Constructive Engagement” dalam Ralph Bachoe & Debbie Stothard (Eds), 1997). Constructive Engagement dipilih sebagai cara ASEAN (ASEAN ways) yang berbeda dengan cara Barat dalam menyelesaikan persoalan politik regional.

Demokratisasi Burma yang diharapkan menjadi buah dari pendekatan costructive engagement, ternyata tidak membawa hasil yang menggembirakan. Yang terjadi justru sebaliknya, rezim junta (Tatmadaw) makin leluasa melakukan tindakan kekerasan terhadap rakyatnya tanpa khawatir dengan tekanan dari negara-negara tetangganya. Karena itu Aung San Suu Kyi menggugat prinsip constructive engagement dengan menyatakan:

“The question is for whom has it been constructive? Was it constructive for the forces of democracy? Was it constructive for the Burmese people in general? Was it constructive for a limited business community? Or was it constructive for SLORC?”

Sementara itu, optimisme ASEAN akan adanya perubahan yang lebih baik di Burma seiring dengan penerapan prinsip constructive engagement mulai memudar. Sejak 2003, sejumlah pemerintah negara ASEAN mulai frustasi dan kemudian secara eksplisit mereka meminta rezim junta militer Burma membebaskan Aung San Suu Kyi dan mengambil langkah yang tegas menuju demokrasi. Kaukus Antar-Parlemen ASEAN dengan tegas menuntut dikeluarkannya Burma dari ASEAN, kecuali rezim junta setuju untuk membebaskan seluruh tahanan politik dan memberikan kebebasan dan hak buat rakyat Burma (lihat South-East Asian Affairs 2007).

Perkembangan terkini di Burma menunjukkan bahwa prinsip constructive engagement belum bisa menjadi sarana yang ampuh untuk menyelesaikan persoalan politik di Burma dan ASEAN secara keseluruhan. Acharya menyimpulkan bahwa ASEAN tidak punya keinginan untuk menciptakan ASEAN sebagai “komunitas keamanan yang demokratis”. Prinsip tidak ikut campur tangan dan otonomi regional masih menjadi acuan utama ASEAN, dibanding menciptakan citra internasional yang positif dan mempromosikan HAM dan demokrasi (Acharya, 2001: 114).

Sesungguhnya, kritik harus lebih ditujukan kepada asas kedaulatan yang selama ini menjadi dasar dari prinsip non-interference dan constructive engagement. Sejak Pakta Damai Wesphalia tahun 1648, kedaulatan menjadi dasar hubungan antar negara. Sebagaimana dinyatakan oleh F. H. Hinsley, kedaulatan adalah otoritas yang final dan absolut dalam komunitas politik. Lebih lanjut dia menyatakan bahwa sejarah konsep kedaulatan sangat berkaitan dengan sifat, asal dan sejarah dari negara.

Menurut Kurt Mils dalam Human Rights in the Emerging Global Order (1998) konsep kedaulatan telanjur menjadi suatu metanaratif atau diskursus yang total. Maksudnya adalah kedaulatan dianggap sebagai sesuatu entitas yang alami dan final. Kita selama ini diyakinkan bahwa setiap negara memang punya hak yang tak dapat diganggu gugat oleh pihak lain dalam mengatur pemerintahannya sendiri berdasar pada kedaulatan yang dimilikinya. Tepat di titik itulah, Mills menggugat pendasaran kedaulatan dalam hubungan antar negara. Menurut Mills, konsep negara, politik atau kedaulatan sesungguhnya adalah konstruksi sosial. Konsep-konsep tersebut sesungguhnya tidak final tetapi contigent (tidak berkesudahan), dengan itu tidak bisa setiap negara membenarkan tindakannya dan menolak campur tangan pihak lain atas dasar kedaulatan.

Mills mengajukan suatu konsep kedaulatan baru (new sovereignty), yang didasarkan pada konteks sosial yang terus berubah atau contigent seperti masalah lingkungan, HAM, pengungsian, dan globalisasi ekonomi dan informasi. Bagi Mills, konsep kedaulatan yang lama tidak realistis lagi mengingat problem yang dihadapi suatu negara ternyata berdampak pada negara lain, misalnya gejolak politik di suatu negara bisa menimbulkan gelombang pengungsian ke negara lain. Karena itu Mills menawarkan konsep kedaulatan yang baru yang mengedepankan saling ketergantungan dan memberi ruang bagi pihak lain untuk masuk dan mengintervensi urusan domestik suatu negara dengan pertimbangan kemanusiaan.

Dalam konteks Burma dan ASEAN, sikap keras rezim militer yang menolak intervensi pihak lain dan ketidakberdayaan prinsip constructive engagement harus dikritik dengan menggunakan paradigma kedaulatan yang baru. Rezim militer tidak bisa lagi bertahan dengan prinsip kedaulatan negaranya sedangkan keengganan ASEAN untuk lebih jauh terlibat dalam mendorong demokratisasi Burma hanya karena menghormati kedaulatan negara Burma sudah harus ditinggalkan.

Saatnya bagi semua pihak termasuk ASEAN untuk memikirkan prinsip baru yang menghormati kedaulatan rakyat Burma yang terus ditindas oleh pemerintahannya sendiri. Dalam kasus Burma, yang berdaulat bukan hanya negaranya (rezim militer) tetapi juga rakyat yang mendamba keadilan bagi hidupnya. Dengan begitu kita patut mendengarkan seruan Suu Kyi:

“If ASEAN is truly interested in constructive engagement, it should try to engage with both sides in Burma, with the (regime) as well as the democratic opposition.”