Diskursus mengenai Amandemen Kelima UUD 1945 belakangan kembali menguat dan segera disambut oleh pelbagai kalangan yang melihat adanya kelemahan mendasar dalam amandemen sehingga memandang perlu adanya upaya untuk menyempurnakan konstitusi kita. Usulan-usulan mengenai perubahan substansi konstitusi mulai ramai diperbincangkan dan bahkan sempat diupayakan, hanya saja pembahasan mengenai perbaikan prosedur amandemen terlihat kurang diminati dibandingkan pembahasan mengenai substansi konstitusi. Padahal, empat kali proses amandemen yang dijalankan MPR selama empat tahun berturut-turut (1999-2002), dan telah menghasilkan empat naskah perubahan konstitusi, menuai banyak kritikan karena mengandung kelemahan.
Pentingnya Prosedur yang Demokratis
Perkembangan demokrasi memunculkan ide dan praktik baru dalam perancangan konstitusi di pelbagai negara. Kritik pada praktik lawas yang cenderung elitis dan berorientasi semata-mata pada produk, telah memaksa adanya perubahan dalam proses perancangan konstitusi. Perbaikan itu bertujuan untuk meningkatkan legitimasi dan kualitas dari proses dan hasil perancangan sebuah konstitusi.
Vivien Hart mengungkapkan bahwa norma-norma di dalam prosedur demokrasi, transparansi, dan akuntabilitas yang diaplikasikan pada pembuatan keputusan politik sehari-hari, kini juga didesakkan dalam perumusan konstitusi. Dalam pandangannya, pembuatan konstitusi tidak lagi dapat dibatasi secara eksklusif ke dalam domain high politics dan negosiasi antara para elit yang merumuskan teks dibalik pintu tertutup. Oleh karena itu, prosedur pembuatan merupakan hal yang sama penting dengan substansi konstitusi itu sendiri. Sebagaimana diungkapkannya:
“Seperti juga isinya, bagaimana konstitusi dibuat merupakan sesuatu yang penting. Proses (penyusunan konstitusi) menjadi sama pentingnya dengan materi rumusan final dari konstitusi tersebut, dalam hal legitimasi dari sebuah konstitusi baru”. (Vivien Hart: 2003)
Pandangan di atas segaris dengan pendapat Julius Ihonvbere mengenai proses pembuatan konstitusi yang demokratis sebagai unsur yang amat vital bagi kekuatan, penerimaan, dan legitimasi konstitusi. Pelibatan masyarakat dan komunitas-komunitas dapat membuat mereka memahami naskah konstitusi, baik signifikansinya, serta relevansinya bagi proses demokrasi yang lebih besar. Selain untuk meningkatkan kualitas organisasi politik, serta perdebatan dan tingkat kepercayaan rakyat pada rule of law, Ihonvbere juga menambahkan bahwa hal yang lebih penting dari pelibatan masyarakat dalam proses itu adalah untuk memastikan agar konstitusi merefleksikan kebutuhan dan prioritas mereka, serta membantu membangun kepemilikan naskah konstitusi tersebut. Dengan cara itu, konstitusi akan diterima dan senantiasa didukung (Julius O. Ihonvbere: 2000).
Evaluasi Proses Amandemen
Kritik terhadap amandemen UUD 1945 terutama karena prosesnya dianggap kurang deliberatif. Kalaupun ada dengar pendapat dengan wakil-wakil masyarakat, kegiatan tersebut dilakukan secara ala kadarnya, seremonial, elitis, dan semata-mata bertujuan demi menciptakan citra positif lembaga MPR. Pernyataan Pers Koalisi ORNOP Untuk Konstitusi Baru (2002) menggambarkan kondisi saat itu sebagai berikut :
“Partisipasi publik hanya diberlakukan secara simbolik karena sebagian besar masukan sama sekali tidak dipertimbangkan atau diolah dalam pembahasan selama proses amandemen. Semua keputusan akhir tetap di tangan sebagian kecil anggota yang berhasil duduk di Tim Lobby dan Tim Perumus. Demikian pula sosialisasi yang dilakukan oleh anggota PAH I ke propinsi-propinsi lebih mencerminkan komunikasi satu arah dan lebih banyak melibatkan peserta dari kalangan Pemda dan parpol setempat”.
Dengan demikian, salah satu kelemahan utama dari proses perubahan UUD 1945 terletak pada institusi yang merancangnya. Dalam hal ini, MPR telah mengabaikan partisipasi dan aspirasi masyarakat dan seolah menganggap proses perubahan UUD 1945 adalah kewenangan yang dimilikinya secara eksklusif. Kelemahan dalam segi formil amandemen itu tidak boleh dipandang sebelah mata, karena proses amandemen turut mempengaruhi tingkat legitimasi dan kualitas produk konstitusi yang dihasilkan.
Komisi Konstitusi: Proyek Setengah Hati
Selain masalah tingkat partisipasi dan deliberasi publik, proses amandemen juga menemui kendala utama yang diakibatkan oleh tajamnya perbedaan pendapat di antara fraksi-fraksi di dalam MPR. Perbedaan dan tarik menarik kepentingan yang sedemikian kuat itu memang dapat diselesaikan lewat lobi-lobi. Lobi-lobi tersebut di satu sisi mampu berfungsi untuk menghindari deadlock, namun di sisi lain menghasilkan kesepakatan politik pragmatis yang berujung pada rumusan konstitusi yang rancu dan tidak sistematis.
Problem itu disorot dan dikritik secara tajam oleh masyarakat. Pada saat itu muncul desakan kuat pada MPR untuk membentuk suatu komisi konstitusi yang independen dan memiliki legitimasi untuk merancang konstitusi. Desakan itu pun tak terbendung dan akhirnya MPR mengeluarkan TAP MPR No.I/MPR/2002 tentang Pembentukan Komisi Konstitusi dan TUS MPR No.4/MPR/2003 tentang Susunan, Kedudukan, Kewenangan, dan Keanggotaan Komisi Konstitusi.
Anggota Komisi Konstitusi (KK) berjumlah 31 orang dan memiliki masa tugas selama enam bulan. KK ditugaskan untuk melakukan pengkajian secara komprehensif tentang Perubahan UUD 1945 dan dalam melakukan tugasnya KK harus berpedoman pada Pembukaan UUD 1945.
Pada bulan Oktober 2003, KK mulai menyelenggarakan sidang-sidangnya. Setelah menyelesaikan tugasnya, KK menyerahkan hasil kerjanya pada MPR, yaitu: (a) Naskah Kajian Akademik Komprehensif tentang Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; dan (b) Naskah Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 hasil Komisi Konstitusi.
Fraksi-fraksi di MPR berbeda pendapat dalam menanggapi hasil kerja KK. Sebagian mengapresiasi secara baik dan sebagian lainnya justru menganggap KK telah melewati kewenangan yuridis yang diberikan kepadanya (terutama dalam hal penyusunan naskah yang memuat usulan perubahan pasal-pasal UUD 1945). Beda tanggapan di MPR itu hingga kini tak menemui titik temunya. Hasil kerja KK yang pembiayaan operasionalnya telah dibebankan pada negara telah diabaikan begitu saja dan dianggap seolah angin lalu. Rekomendasi para pakar yang terhimpun di dalam KK itu sia-sia karena tidak ditindaklanjuti sebagaimana mestinya.
Meretas Jalan Baru
Ide pembentukan suatu komisi atau panitia nasional yang bertugas menelaah sistem ketatanegaraan muncul dalam Sidang Paripurna Khusus Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang dihadiri presiden pada 23 Agustus 2007. Sejauh ini, belum jelas apakah gagasan itu sekedar upaya untuk melumerkan kebekuan politik dan sekaligus suatu undangan terbuka bagi kita semua untuk memperbincangkan hal itu, atau pemerintah memang sudah memikirkan suatu konsep yang hendak ditawarkan untuk kemudian disepakati secara bersama-sama?
Langkah presiden itu telah memicu reaksi beragam. Sebagian kalangan politisi mempermasalahkan determinasi presiden yang dianggap berlebihan, khususnya dalam mendorong proses amandemen kelima. Meski demikian, tak kurang juga yang menyambut baik dan mendukung ide itu.
Jelas berlebihan jika mempermasalahkan asal bergulirnya wacana itu. Semestinya tak perlu jadi soal, sebab legislatif atau eksekutif, bahkan setiap warga masyarakat punya hak untuk menawarkan gagasannya. Ruang diskursus mesti terbuka lebar bagi kemunculan ide-ide segar yang mampu mengatasi keringnya imajinasi politik dan kekakuan bangunan hukum.
Dalam upaya pembenahan prosedur amandemen, ide mengenai pembentukan kembali KK perlu mendapat ruang. Ide itu perlu ditanggapi secara serius dan dielaborasi lebih lanjut sehingga bisa menjadi jalan terbentuknya KK baru yang tidak akan berujung tragis seperti KK sebelumnya. Untuk itu, segala kritik yang pernah diajukan seputar pembentukan, kewenangan, dan posisi KK dapat dijadikan acuan bagi konsep KK yang baru yang memiliki legitimasi kuat dan kewenangan yang lebih besar sehingga mampu menghasilkan produk rancangan konstitusi yang terbaik bagi bangsa ini.