Sudah lebih dari satu tahun gagasan untuk memperkuat posisi DPD terus bergulir dan menjadi salah satu agenda amandemen ke V UUD 1945. Gagasan ini dilontarkan terutama oleh anggota DPD yang merasa tidak dapat bekerja maksimal karena terbatasnya kewenangan yang dimiliki oleh DPD. Sampai saat ini, walaupun belum ada kesepakatan tentang waktu yang tepat bagi melakukan amandemen, namun nampaknya proses politik ini akan terus bergulir.
Dokumen resmi DPD menyatakan bahwa pembentukan lembaga ini pada awalnya merupakan bagian dari upaya transisi politik dari otoriterisme ke sistem politik yang lebih demokratis. Salah satu argumentasi yang digunakan adalah perlu adanya lembaga yang dapat mewakili kepentingan-kepentingan daerah, serta untuk menjaga keseimbangan antar daerah dan antara pusat dengan daerah, secara adil dan serasi. Dengan kata lain, gagasan dasar pembentukan DPD RI adalah keinginan untuk lebih mengakomodasi aspirasi daerah dan sekaligus memberi peran yang lebih besar kepada daerah dalam proses pengambilan keputusan politik untuk hal-hal terutama yang berkaitan langsung dengan kepentingan daerah (www.dpd.go.id).
Lebih jauh lagi dijelaskan, sesuai dengan konstitusi kita, DPD memiliki 3 (tiga) fungsi yaitu: legislasi, pertimbangan dan pengawasan. Tugas dan kewenangan untuk setiap fungsi adalah sebagai berikut:
1. Fungsi Legislasi.
Tugas dan wewenang DPD dalam fungsi legislasi adalah mengajukan rancangan undang-undang (RUU) kepada DPR dan ikut dalam pembahasannya. Namun fungsi ini hanya dilakukan untuk bidang-bidang tertentu yaitu: Otonomi daerah; Hubungan pusat dan daerah; Pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; Pengelolaan sumberdaya alam dan sumberdaya ekonomi lainnya; Perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Tugas dan wewenang dalam fungsi ini adalah memberikan pertimbangan kepada DPR terkait RUU Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN); RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama; Pemilihan anggota Badan Pemeriksa Keuangan.
DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang dan menyampaikan hasil pengawasannya kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti. Selain itu DPD juga dapat menerima hasil pemeriksaan keuangan negara yang dilakukan BPK. Namun fungsi ini dilakukan hanya untuk bidang-bidang tertentu yaitu: Otonomi daerah; Hubungan pusat dan daerah; Pembentukan dan pemekaran, serta penggabungan daerah; Pengelolaan sumberdaya alam serta sumberdaya ekonomi lainnya; Perimbangan keuangan pusat dan daerah; Pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN); Pajak, pendidikan, dan agama.
Problem utama dari fungsi DPD adalah ketiadaan kewenangan untuk ikut mengambil atau menolak keputusan berkaitan dengan pembuatan UU, seperti hak veto yang dimiliki oleh upper house di Slovenia, Russia dan Amerika. Selain itu, pelaksanaan fungsi-fungsi DPD dibatasi hanya untuk bidang-bidang tertentu terutama yang berkaitan dengan otonomi daerah dan kepentingan-kepentingan daerah lainnya. Produk dari pelaksanaan fungsi-fungsi tersebut sebagian besar berupa usulan atau pertimbangan kepada DPR.
Terbatasnya kewenangan DPD ini yang sering dijadikan alasan oleh anggota DPD untuk mengusulkan amandemen UUD 45. Hal ini dikemukakan Wakil Ketua DPD Irman Gusman, anggota DPD Piet Herman Abik (Kalimantan Barat), Hussein Rahayaan (Maluku) dan Ikhsan Loulembah (Sulawesi Selatan). Lebih jauh lagi disebutkan bahwa usulan itu sudah ditandatangani oleh seluruh anggota DPD dan telah disampaikan kepada pimpinan MPR 8 Juni 2006 lalu oleh Ketua DPD Ginandjar Kartasasmita.(Sinar Harapan, 16 Juni 2006)
Unikameral atau Bikameral?
Menyelesaikan persoalan yang di DPD bukanlah perkara mudah karena menyangkut konsep kehidupan bernegara kita. Perdebatan yang muncul selama ini lebih banyak berkaitan dengan persoalan penambahan kewenangan DPD atau tetap mempertahankan kewenangan yang ada. Tidak pernah ada perdebatan yang cukup serius tentang sistem legislatif yang kita butuhkan, apakah unikameral atau bikameral. Dalam konteks ini kita tidak bisa menutup kemungkinan untuk kembali menjadi unikameral, yang berarti menghapuskan keberadaan DPD.
Argumentasi utama penganjur bikameralisme adalah fakta demografi berupa kepadatan penduduk yang berbeda di setiap wilayah. Dengan kondisi seperti ini, maka daerah yang berpenduduk padat akan memiliki wakil yang lebih banyak di legislatif. Ketidakseimbangan keterwakilan ini dikhawatirkan akan berakibat ketidaksempurnaan kebijakan yang dihasilkan. Untuk mengatasi hal tersebut maka kamar kedua dari legislatif dibentuk untuk menampung perwakilan yang seimbang dari tiap daerah. Dua kamar legislatif inilah yang akan berperan dalam pembuatan legislasi dan pengawasannya. Oleh karena itu, sejak amandemen ke tiga UUD 45, Indonesia memiliki DPR yang mewakili populasi dan DPD yang mewakili daerah. Hal ini mirip dengan sistem bikameral di AS, dimana House of Representatif (lower house) mewakili populasi dan Senate (upper house) mewakili negara bagian.
Selain masalah keterwakilan, sistem bikameral dibuat atas dasar prinsip check and balance dalam proses legislasi. Dengan adanya dua kamar legislasi, setiap rancangan undang-undang akan melewati tahap pengujian yang dilakukan oleh setiap kamar. Untuk itu, setiap kamar memiliki derajat kewenangan masing-masing bukan hanya sekedar mengusulkan akan tetapi juga memutuskan. Sistem Bikameral di Slovenia misalnya, memberikan hak veto bagi Dewan Nasional (Upper House) terhadap RUU yang disetujui oleh Majelis Nasional (Lower House) dalam waktu tujuh hari. Namun Majelis Nasional dapat dapat menolak veto hanya dengan mayoritas sederhana. Sedangkan di Russia, Dewan Federasi dapat menolak UU yang disetujui oleh Duma (Lower House) akan tetapi Duma dapat menolak veto dengan jika mendapatkan 2/3 mayoritas.
Perlu dicatat bahwa menyelesaikan problem keterwakilan tidak selalu mengharuskan pembentukan bikameralisme. Dalam sistem unikameralisme, sistem Pemilu dapat menerapkan bilangan pembagi yang berbeda untuk setiap daerah sesuai dengan jumlah populasinya. Daerah yang memiliki populasi yang lebih sedikit memiliki bilangan pembagi yang lebih kecil sedangkan daerah dengan populasi besar memiliki bilangan pembagi yang juga besar. Dengan demikian diharapkan terjadi perimbangan perwakilan antar daerah yang cukup seimbang.
Sistem legislatif dangan satu kamar akan membuat proses legislasi menjadi lebih sederhana dibanding dengan sistem bikameral. Dengan demikian, selain dapat menghindari dead lock, keputusan dapat diambil secara lebih efektif dan efisien.
Sebuah dokumen yang dikeluarkan oleh Minnesota House of Representatives menyebutkan bahwa, hal yang penting dalam rangka merespon perbedaan kepentingan dan aspirasi minoritas bukan pada jumlah badan legislatif, akan tetapi dengan membentuk sistem Pemilu yang baik. Selain itu, dengan menggunakan time-consuming legislative practices, akan menjamin seluruh kepentingan dapat disuarakan dan dipertimbangkan secara cermat. Karena proses pembuatan keputusan relatif sederhana dan efisien, legislasi unikameral dapat menyediakan waktu yang cukup bagi perdebatan dan diskusi yang panjang. Dengan demikian akan dihasilkan satu produk legislasi yang baik. (www.house.leg.state.mn.us)
Penutup: Kembali ke Unikameral
Untuk konteks Indonesia, masalah yang ada pada lembaga legislatif (DPR) kita cukup banyak yang membuat proses legislasi seringkali memakan waktu lama. Pada sisi lain eksekutifpun memiliki peran dalam pembuatan UU yang dapat memperumit dan memperlambat proses legislasi. Kelambatan dalam pembahasan RUU Pemilu adalah salah satu contohnya.
Jika demikian, mengapa harus menambah rumit proses legislasi dengan membentuk sistem bikameral? Jika masalah perwakilan dapat diselesaikan lewat perbaikan sistem Pemilu maka memperkuat sistem unikameral nampaknya lebih masuk akal untuk dilakukan. Konsekuensinya tentu saja menghapus DPD dari sistem ketatanegaraan kita.