Salah satu perubahan penting dalam politik Indonesia pasca Orde Baru adalah reformasi birokrasi. Pada jaman Orde Baru, birokrasi ditandai oleh dua ciri utama. Pertama, birokrasi patrimonial, yaitu birokrasi yang didasarkan pada kedekatan hubungan personal antara atasan dan bawahan. Kedua, birokrasi yang menjadi pelaku aktif dari aktivitas bisnis, dan biasa disebut sebagai birokrasi kapitalisme.
Pada birokrasi patrimonial, pemilihan atau perekrutan orang ke dalam birokrasi didasarkan pada kedekatan hubungan personal. Kedekatan personal ini mengabaikan kualitas individu, namun lebih mengutamakan loyalitas kepada atasan.
Pada birokrasi kapitalisme, sejumlah birokrat secara aktif terlibat dalam aktivitas bisnis yang berkaitan dengan pelayanan publik. Berbagai proyek pembangunan jatuh kepada sejumlah perusahaan yang punya keterkaitan erat dengan pemangku jabatan di birokrasi pemerintahan.
Kombinasi dari ciri birokrasi patrimonial dan kapitalistik itu membuat birokrasi di jaman Orde Baru menjadi ladang yang subur bagi tindak pidana penyuapan dan pemerasan. Seorang birokrat menggunakan jabatannya untuk menerima suap dari sejumlah individu maupun kelompok bisnis tertentu, sekaligus melakukan pemerasan agar pihak lain mengikuti aturan main yang telah diatur oleh sang birokrat yang korup. Praktik semacam ini terjadi di hampir semua lapisan birokrasi, baik itu dari level tertinggi sampai terendah, maupun dari pusat sampai ke pelosok-pelosok Indonesia.
Gerakan reformasi, dengan pemberantasan KKN sebagai salah satu tuntutan pokoknya, berusaha untuk memutus warisan birokrasi Orde Baru. Berdasarkan TAP MPR RI No.X/MPR/1998 tentang Pokok-Pokok Reformasi Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional Sebagai Haluan Negara dan TAP MPR No.XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme, reformasi birokrasi perlahan-lahan mulai dilakukan.
Reformasi birokrasi dilakukan secara internal dan eksternal. Reformasi internal meliputi pembenahan dan penguatan kelembagaan, serta meningkatkan kualitas aparat birokrasi. Reformasi eksternal meliputi penegakan hukum (produk hukum dan aparat penegak hukum), struktur politik, pembongkaran mitos budaya korupsi, dan adanya gerakan kewarganegaraan yang kuat.
Tantangan Menghadang
Setelah hampir sepuluh tahun reformasi birokrasi, Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (PAN) Taufiq Effendi menilai bahwa reformasi birokrasi belum maksimal dan memuaskan masyarakat (www.bipnewsroom.info).
Kondisi obyektif dirasakan masih belum optimal, misalnya dari jumlah pegawai yang tidak merata, rendahnya etos kerja, kurangnya pemahaman tentang tugas atau jabatan yang dipangkunya, kesejahteraan PNS yang masih rendah, dan belum adanya Standard Operational Procedure (SOP), serta rendahnya efektivitas pengawasan.
Untuk mengatasi problem-problem di atas, maka Menteri PAN menyatakan perlunya melakukan empat langkah strategis dalam reformasi birokrasi, yaitu: restrukturisasi organisasi; simplifikasi dan otomatisasi sistem dan prosedur; rasionalisasi dan realokasi SDM aparatur agar efektif, efisien dan produktif; serta regulasi dan deregulasi peraturan perundang-undangan.
Sejumlah pakar juga melihat belum adanya kemajuan yang berarti dalam reformasi birokrasi. Miftah Toha menyatakan bahwa birokrasi terperangkap dalam jaringan parkinsonisme, yaitu ciri birokrasi yang selalu ingin menambah jumlah satuan/unit kerja dan jumlah pejabat atau pelaksanannya. Selain itu, Hendytio melihat bahwa kebutuhan peningkatan keahlian bersifat elitis, karena kebanyakan pelatihan itu ditujukan bagi kalangan menengah ke atas. Kristiadi menyatakan PNS yang berkualitas tinggi cenderung berada di pusat dan propinsi (Tim Peneliti BKN, 2001).
Bagi penulis, berbagai persoalan dan solusi untuk meningkatkan reformasi belum menyentuh akar persoalan yang sesungguhnya. Sebagai contoh, pandangan dari Priyono (makalah berjudul Civil Service Reform in Indonesia, 2005) menyatakan bahwa dengan gaji yang begitu minim, PNS akan sulit memberikan pelayanan yang maksimal. Bagi Priyono, reformasi birokrasi harus dimulai dari reformasi sistem penggajian. Pandangan semacam ini menyesatkan, karena pada kenyataannya korupsi juga dilakukan oleh pejabat tinggi birokrasi yang memiliki gaji dan tunjangan yang sudah memadai.
Solusi keempat yang ditawarkan Menteri PAN berbeda dengan realita yang sesungguhnya terjadi. Menurut Sofian Effendi (mantan Kepala BAKN/BKN) ada ketidakkonsistenan antara UU No.43/1999 dengan PP No.96, 97, 98, 99 dan 100 tahun 2000 (M. Joko Affandi, peny., 2002).
Membersihkan Arena
Sesungguhnya arena yang tersedia dalam upaya reformasi birokrasi untuk memberantas korupsi di Indonesia masih sangat dicemari oleh struktur dan kultur Orde Baru. Arena yang tidak bersih ini meliputi bangkitnya kekuatan lama yang korup dan otoriter, serta mitos “budaya korupsi”.
Vedi Hadiz (2000) telah mengingatkan kita semua akan kelemahan dari pendekatan neo-institusionalisme yang banyak mempengaruhi jalannya reformasi birokrasi Indonesia pasca Orde Baru. Bagi Vedi, pendekatan neo-institusionalisme mengabaikan kebangkitan kekuatan lama yang korup dan otoriter dengan melakukan strategi adaptasi dalam sistem demokrasi.
Soal berikut adalah apa yang disebut oleh Jeremy Pope (2007) sebagai mitos budaya korupsi. Menurut penelitian yang dilakukan oleh GDS (Growth & Development Strategy) di Indonesia pada tahun 2002, lebih dari 80 persen pengguna jasa bersedia memberikan “uang rokok” (suap). Setengah dari jumlah tersebut menganggap pemberian “uang rokok” sebagai hal yang wajar dalam suatu pelayanan publik (Agus Dwiyanto, dkk, 2003).
Bagi Pope, pandangan yang menganggap korupsi adalah hal yang wajar, atau bahkan sudah semestinya, adalah suatu pandangan yang terlalu menyederhanakan dan merelativisir korupsi. Menurut Pope, korupsi tidak pernah membawa manfaat bagi kebanyakan masyarakat. Adanya gerakan anti korupsi di mana-mana telah membuktikan bahwa korupsi bisa dilawan dan bukan merupakan budaya suatu masyarakat.
Pengenalan terhadap pencemaran arena ini penting agar kita dapat mempersiapkan solusi yang tepat untuk melaksanakan reformasi birokrasi. Bagi penulis, ada beberapa langkah yang perlu dilakukan untuk memperkuat reformasi birokrasi yang selama ini telah dilakukan.
Langkah-langkah tersebut antara lain: adanya kemauan politik pemerintah yang didukung oleh modal politik yang kuat, gerakan rakyat anti korupsi dan prinsip patriotik dalam melawan korupsi.
Selama ini ada terobosan untuk menempatkan sejumlah orang yang dipandang reformis ke dalam tubuh birokrasi. Tetapi yang sering terjadi adalah ketidakmampuan orang tersebut untuk mengubah watak birokrasi yang korup karena tidak mempunyai modal politik yang cukup kuat.
Langkah kedua adalah membangun gerakan anti korupsi yang berwatak kerakyatan. Selama ini ada anggapan bahwa masalah korupsi hanya bisa diselesaikan di tingkat politik elit. Pengalaman masyarakat Seruyan Tengah, Kalimantan Tengah yang bahu-membahu menggalang kekuatan melawan kejahatan korupsi yang dilakukan oleh bekas kepala adat dan anggota DPRD di daerahnya (Matt Stephens, dkk, 2006), adalah suatu bentuk kepedulian rakyat akan adanya pemberantasan korupsi secara menyeluruh.
Langkah yang ketiga adalah membangun sikap patriotik untuk melawan korupsi. Grup musik Slank dalam konser musiknya di gedung KPK (24 Maret 2008) menyatakan bahwa para koruptor adalah pengkhianat negara. Pernyataan ini tepat karena korupsi telah mengancam sendi-sendi kehidupan bernegara. Korupsi, yang hanya mengutamakan kepentingan pribadi atau suatu kelompok tertentu, berbanding terbalik dengan patriotisme.
Patriotisme membawa dua konsekuensi bagi setiap warga negara, yaitu hak dan tugas. Setiap anggota birokrasi harus menyadari bahwa menerima suap dan memeras pihak lain akan mengancam hak setiap warga negara untuk mendapatkan keadilan dalam pelayanan publik, karena itu setiap anggota birokrasi harus bertugas menolak dan meniadakan suap dan pemerasan di Indonesia.