Untuk pertama kalinya dalam hukum tata negara Indonesia istilah angket, enquete (Prancis, Belanda), atau inquiry (Inggris) diperkenalkan secara formal oleh Konstitusi RIS yang tercantum dalam Pasal 121. Kemudian, istilah tersebut diadopsi juga dalam Pasal 70 UUDS 1950 yang menggantikan Konstitusi RIS. Pasal 70 tersebut menyebutkan “Dewan Perwakilan Rakjat mempunjai hak menjelidiki (enquete), menurut aturan-aturan jang ditetapkan dengan undang-undang”. Berikutnya, keluar UU No. 6 Tahun 1954 tentang Penetapan Hak Angket Dewan Perwakilan Rakyat sebagai aturan pelaksanaan Pasal 70 tersebut. Undang-undang inilah yang kemudian dijadikan dasar pelaksanaan hak angket oleh DPR pada masa itu. Sistem pemerintahan yang diterapkan dalam kedua konstitusi tersebut merupakan sistem pemerintahan parlementer. Jelas sekali bahwa fungsi pemberian hak angket kepada DPR tersebut merupakan suatu penyesuaian terhadap praktek-praktek tata negara yang lazim diterapkan dalam tradisi parlementer.
Dalam sistem parlementer, hak angket tersebut dapat berujung pada penggulingan kepala pemerintahan yang berkuasa (perdana menteri) – karena memang perdana menteri bertanggung jawab kepada DPR. Oleh karena itulah suatu kewajaran bahwa dalam sistem parlementer presiden juga diberi hak untuk membubarkan parlemen. Pada saat penerapan sistem parlementer tersebut, UUD 1950 juga memberikan hak kepada presiden untuk membubarkan DPR – yang tercantum dalam Pasal 84. Hak ini pernah digunakan Soekarno pada tahun 1959 yang membubarkan Konstituante dan memberlakukan kembali UUD 1945 melalui Dekrit 5 Juli 1959. Pada tahun 2001, Abdurrahman Wahid pernah mengeluarkan dekrit serupa dengan maksud membubarkan DPR. Namun, tindakan Abdurrahman Wahid tersebut tidak mempunyai dasar konstitusional, karena memang hak membubarkan DPR tidak diatur dalam UUD 1945. Demikian juga dengan hak angket, tidak diatur dalam UUD 1945. Hal ini dapat dipahami sebagai konsekuensi logis dari pengaturan UUD 1945 yang mencoba menerapkan sistem pemerintahan dengan corak presidensial. Sebagaimana diketahui, dalam sistem presidensial DPR tidak diberi hak untuk menggulingkan pemerintahan, demikian juga sebaliknya, pemerintahan tidak diberi hak untuk menggulingkan DPR.
Dalam prakteknya sekarang, sistem ketatanegaraan Indonesia sudah mencampur-adukkan antara sistem presidensial dan sistem parlementer. Hal ini bermula dari keluarnya UU No. 4 Tahun 1999 tentang Susduk MPR, DPR dan DPRD. Dalam undang-undang ini, terutama Pasal 33 ayat (3), DPR diberi hak sebagaimana yang lazim dipakai dalam tradisi parlementer, yaitu: meminta keterangan kepada presiden (interpelasi) dan mengadakan penyelidikan (angket, enquete). Di sisi lain, presiden tidak diberi hak untuk membubarkan DPR.
Kekacauan sistem ketatanegaraan ini pernah dipersoalkan oleh Abdurrahman Wahid saat menjawab interpelasi DPR terkait dengan pemberhentian Laksamana Sukardi dan Yusuf Kalla dari kedudukannya sebagai menteri. Dalam jawabannya tanggal 20 Juli 2000 tersebut, secara nyata Abdurrahman Wahid menyebutkan bahwa tindakan DPR meminta keterangan dari presiden tersebut merupakan tindakan inkonstitusional, karena hak tersebut tidak diatur dalam UUD 1945 dan hanya diatur dalam tingkat undang-undang. Dalam pidatonya tersebut, Abdurrahman Wahid juga menjelaskan bahwa:
“Konsekuensi sistem pemerintahan presidensial ini memang disadari penuh oleh para perancang UUD 1945 dahulu. Dan kesadaran itu sebenarnya tetap ada sampai sekarang. Hal ini ditunjukkan dari kenyataan, bahwa sekalipun sudah mengalami amandemen, UUD 1945 tetap tidak memuat tambahan pasal tentang interpelasi”.
Kenyataannya, MPR mencantumkan hak interpelasi – bersama hak angket – ke dalam UUD 1945 melalui amandemen kedua yang ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 2000. Dalam konteks ini, sedikit banyak pidato jawaban Abdurrahman Wahid tersebut memberi inspirasi kepada MPR untuk menjadikan sistem presidensial yang dianut UUD 1945 dengan cita-rasa parlementer, yaitu dengan mencantumkan hak interpelasi dan hak angket dalam Pasal 20A. Bermula dari pasal ini pula akhirnya Abdurrahman Wahid dimakzulkan.
Sistem presidensial dengan “cita rasa” parlementer semakin komplit ketika ada peraturan pelaksanaan hak enquete UUDS 1950 yang dianggap masih berlaku, yaitu UU No. 6 Tahun 1954 tentang Penetapan Hak Angket DPR. Hingga sekarang tradisi ini terus dipertahankan. Aturan mengenai hak angket terus diperkuat dan dilembagakan, bahkan dipraktekkan. Salah satunya melalui pembentukan Panitia Khusus DPR untuk menyelidiki Kasus Bank Century.
Pengaturan Hak Angket dan Kedudukan Hukumnya
Seperti disebut di awal, UUD 1945 mengatur hak angket dalam Pasal 20A. Aturan pelaksanaannya masih memakai UU No 6 Tahun 1954. Undang-undang ini masih dianggap berlaku karena belum dicabut – dan masih terus diberlakukan meskipun mempunyai dasar validitas yang berbeda. Dalam pandangan positivis, harus diakui bahwa UU Angket tersebut sebenarnya telah kehilangan dasar validitas (validity) ketika UUDS 1950 digantikan dengan UUD 1945. Pemberlakuannya saat ini hanya karena undang-undang tersebut belum dicabut.
Selain UU Angket, aturan pelaksanaan hak angket juga diatur dalam UU MPR, DPD, DPR dan DPRD (MD3), terutama Pasal 77 jo Pasal 177 s.d. 183. Pada dasarnya, ada beberapa perbedaan pengaturan antara kedua undang-undang tersebut. Antara lain soal jangka waktu dan sifat rapat yang diselenggarakan. Dalam UU Angket tidak ditentukan jangka waktu pelaksanaan hak angket, sementara dalam UU MD3 dibatasi paling lama 60 hari kerja. Dalam UU Angket rapat-rapat angket sifatnya tertutup sementara dalam UU MD3 tidak ditentukan.
Lalu bagaimana kedudukan undang-undang yang satu dengan yang lainnya? Berdasarkan asas hukum lex specialis derogat legi generali, jelas bahwa kedudukan UU Angket merupakan undang-undang khusus terhadap UU MD3. Hal ini dapat dilihat dari substansi bahwa UU Angket sengaja dibuat untuk mengatur mengenai pelaksanaan hak angket, sementara UU MD3 merupakan undang-undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD yang juga mengatur mengenai hak angket DPR.
Hak angket ini pada dasarnya merupakan pelaksanaan fungsi pengawasan dari DPR, terutama mengawasi kebijakan pemerintah. Namun, hal yang perlu diperdebatkan adalah kebijakan pemerintah saat kapan yang menjadi lingkup fungsi pengawasan tersebut. Apakah kebijakan yang lampau, dalam artian kebijakan oleh rejim periode lalu, masih menjadi lingkup fungsi pengawasan DPR sekarang? Sampai sejauh ini tidak ada dasar hukum yang membenarkan atau menyalahkan hal tersebut. Namun secara common sense seyogya-nya fungsi pengawasan tersebut dilaksanakan untuk pemerintahan dalam periodenya. Tujuannya jelas adalah agar kebijakan yang dibuat pemerintah pada periode itu tidak menyimpang dari konstitusi, peraturan perundang-undangan serta cita-cita negara. Hal ini juga tercermin dalam praktek, baik dari era Konstitusi RIS, UUDS 1950, UUD 1945 sampai pasca-amandemen, hak angket selalu dilaksanakan oleh DPR saat itu untuk kebijakan pemerintah saat itu juga. Hak angket belum pernah dilakukan untuk kebijakan yang dibuat oleh rejim sebelumnya.
Persoalan Angket Kasus Bank Century
Panitia Angket Untuk Kasus Century yang dibentuk pada bulan Desember 2009 menjadikan UU No. 6 Tahun 1954 dan UU No 27 Tahun 2009 sebagai dasar hukum. Dalam pelaksanaannya, setidaknya Panitia Angket Bank Century telah melanggar hal-hal sebagai berikut:
Kewajiban Pemeriksaan dilakukan dalam Rapat tertutup
Rapat Pleno Panitia memutuskan bahwa rapat pemeriksaan Pansus Century prinsipnya dilakukan secara terbuka kecuali ada kondisi tertentu yang akan diputuskan dalam Pansus. Hal ini bertentangan dengan Pasal 23 ayat (1) UU No. 6 Tahun 1954 tentang Penetapan Hak Angket DPR, yang menyatakan bahwa “Segala pemeriksaan oleh Panitia Angket dilakukan dalam rapat tertutup”.
Dalam UU No 27 Tahun 2009 memang tidak disebutkan bahwa pemeriksaan panitia angket dilakukan secara terbuka atau tertutup. Namun, mengingat kedudukan UU No 6 Tahun 1954 merupakan lex specialis terhadap UU No 27 Tahun 2009, maka seharusnya Panitia Angket tersebut tunduk pada aturan Pasal 23 ayat (1) UU No. 6 Tahun 1954.
Kewajiban merahasiakan keterangan
Pasal 23 ayat (2) UU No 6 Tahun 1954 menyebutkan bahwa:
Anggota-anggota Panitia Angket wajib merahasiakan keterangan-keterangan yang diperoleh dalam pemeriksaan, sampai ada keputusan lain yang diambil oleh rapat pleno tertutup DPR yang diadakan khusus untuk itu.
Kenyataannya Panitia Angket sudah diselenggarakan secara terbuka, dan anggota-anggota panitia angket bahkan telah memberikan opini terhadap keterangan-keterangan yang disampaikan oleh pihak-pihak yang diperiksa oleh panitia. Ketentuan dalam pasal tersebut jelas tersirat bahwa keterangan-keterangan seputar hasil pemeriksaan hanya bisa keluar ke publik melalui pendapat resmi DPR. Sebagaimana kita saksikan, opini-opini seputar hasil pemeriksaan begitu liar dan tak terkendali. Bahkan ada anggota Pansus yang menjadi narasumber acara TV pada saat rapat Pansus sedang berlangsung. Dapat dipahami juga bahwa maksud Pasal tersebut adalah agar tidak timbul spekulasi-spekulasi politik terhadap angket.
Panitia Angket melampaui kewenangannya
Meskipun merupakan bagian dari pelaksanaan fungsi pengawasan DPR terhadap Pemerintah, Dalam kenyataannya, Panitia Angket Century ini bukan dalam rangka mengawasi kebijakan pemerintahan saat ini, melainkan kebijakan pemerintahan sebelumnya. Dalam hal ini, Panitia Angket Century tersebut dapat dikatakan telah melampaui kewenangannya. Lagi pula tidak ada dasar hukum yang menugaskan kepada DPR saat ini untuk memeriksa kebijakan di masa lalu. Baik itu berupa peraturan perundang-undangan yang dibuat khusus maupun delegasi tugas atau amanat dari DPR periode sebelumnya untuk menyelesaikan kasus tersebut.
Dalam sidang paripurna terakhir pada tanggal 30 September 2009, DPR RI periode 2004-2009 hanya merekomendasikan kepada DPR RI selanjutnya (2009-2014) untuk:
1. Agar BPK segera menyelesaikan audit investigasi dan pendalaman lebih lanjut dari laporan intern ini terhadap dasar hukum
2. Agar BPK segera melakukan audit investigasi jumlah dan penggunaan penyertaan modal sementara yang telah diberikan LPS untuk penyelamatan Bank Century termasuk didalamnya aliran dana penggunaan dana tersebut
3. Meminta kepada aparat penegak hukum untuk melakukan penyelidikan, penyidikan lebih lanjut terhadap dugaan tindak pidana terkait dengan kasus Bank Century
4. Meminta kepada DPR RI periode 2009-2014 untuk melakukan monitoring hasil audit investigasi serta pengawasan terhadap penyelesaian kasus Bank Century secara tegas dan konsisten
Rekomendasi Komisi XI DPR RI 2004-2009 yang disetujui Paripurna tersebut tidak mengamanatkan kepada DPR untuk membentuk panitia khusus. Dengan demikian terang sudah bahwa DPR RI 2009-2014 yang membentuk Panitia Angket Century tersebut telah melampaui kewenangannya sehingga inkonstitusional. Jika inkonstitusional, maka putusan DPR nanti seputar Kasus Bank Century adalah cacat hukum.